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土地与转变发展方式


发布时间:2011-06-20 来源:中国国土资源报 【字体:

  促节约   以激励措施推进创建活动

  刘键

  党的十七届五中全会和“十二五”规划明确提出了资源节约优先的战略,并把科学发展作为主题、把转变经济发展方式作为主线。科学发展要求实现经济社会全面协调可持续发展;转变经济发展方式要求建设资源节约型环境友好型社会。当前开展的国土资源节约集约模范县(市)创建活动(简称“创建活动”),在全国县级区域内推动、倡导资源节约集约利用,是推动发展方式转变的重大举措。

  坚定创建活动既定目标,及时总结试点经验并调整政策措施

  通过资源利用方式转变推动发展方式转变,建议加强对地方创建活动的指导,在总结提炼的基础上及时完善相关政策和制度,使整个活动为“十二五”国土资源管理工作搭建好平台和抓手

  今年我们去山西开展“破两难、促转变”调研,来自基层的声音充分说明,创建活动符合国家意志,符合经济社会发展的现实需要,也得到了基层广大干部群众的欢迎。创建活动经过半年时间的试点,目前已取得了一些经验,建议加强对地方创建活动的指导,尽快统一全系统乃至全社会的认识。当前最紧迫的任务就是抓紧进行总结和提炼,并及时完善相关政策和制度:

  笔者认为,创建活动的目标就是通过3~5年时间,推动全国所有县(市、区)必须达标,而并不是有关县级单位是否愿意报名参评。在此基础上,评选出一定时期一定数量的模范县(市),进行表扬和奖励。对一定时期内未达标县级单位,将影响所在地区主要领导的工作考评结果。模范县(市)一般确定为3年一周期并固定数量,每年进行考核,留出一定比例,采取末位淘汰方式对达不到模范要求或评分低的县市进行淘汰,对年度表现突出且评分较高的县(市),可增补为模范县(市)并获得相应奖励。模范县(市)不必多,而且随着节约集约利用资源的标准和水平逐年普遍提高,模范县(市)的标准也应相应提高,让这项活动随着逐步推进和深入不断“增值”而不是“贬值”。

  同时,将现行按矿产、土地、两者兼有的分类评选方式合并为统一的评选标准,要求既包括“矿”也包括“地”。综合性评比既简化了评比种类,也缩小了奖励面,真正奖励那些矿产、土地全面做得好的、具有示范性的县(市)。

  此外,奖励政策应科学合理地确定。按照经济学原理,激励可以满足人的被认可需求,激发人的内在动力。作为奖励措施,一要管用,即具有吸引力;二要可行,即具有可操作性。可操作性方面也包括在不打破现有政策总体框架的前提下,既让受奖励者得到实实在在的好处,又让没有受到奖励的心服口服。据笔者在山西了解到的情况,这几年县级很难得到建设用地指标,建议给模范县(市)奖励用地指标,并且要在下达省年度用地指标时单列,否则难以落实到县级头上。

  完善创建活动指标体系,客观公正地作好考核评比

  指标体系应以土地资源节约集约和矿产资源综合利用为重点,目的为提升节约集约利用国土资源的能力;考核评价机制应在确保客观公正、公开透明的前提下,真正发挥推动全局、激励先进的作用

  指标体系关乎创建活动的核心目标能否真正实现,考评机制关乎创建活动最终结果对外部造成的影响,建议通过指标体系和考评机制的完善,实现创建活动的既定目标。

  科学公正的指标体系和考评机制首先要有融合性。所有指标设计和考评体系要紧密围绕服务县域经济的大局,与当地经济社会发展融为一体,与本地区产业结构调整和产业升级融为一体,与本区域内资源节约集约利用的总体部署融为一体。其次,要有引导性。创建活动要真正起到引领和带动作用,推动资源利用效率一步步向更高层次发展。我国目前GDP每增加1%约占用农地30万亩,相当于日本的8倍,城市土地约40%以上低效利用;全国矿产资源总回收率和共伴生矿综合利用率分别为33%和35%,比发达国家低20个百分点。这说明我国资源节约集约利用潜力巨大,通过创建活动逐年设定不断更新的高一级目标,自然就引导了全社会资源节约集约利用向更高层次迈进。创建活动的另一个引导作用还在于,通过各项指标的设定和地方的实践,引领政府不断创新资源管理理念,不断改变管理方式,不断完善相关办法。再其次,要有双向调节性。按照新的资源管理观和建设“两型社会”的要求,在我国这样一个人多地少、资源紧缺的国家,未来资源的供给和需求采取“双向调节”已成为必然。“双向调节”要求我们尽力保证资源需求的情况下,还要更多地强调以供给确定需求,根据环境承载力和经济社会发展等实际需求以“供”定“需”。相关指标要从被动地保发展、保需要,向主动地定长远、定供给转变,使我国真正走上可持续发展和资源节约集约利用之路。最后,指标体系还要体现差异性、可操作性等。

  (作者系国土资源部财务司副司长)

  惠民生  以基础保障统筹城乡利益

  毛志红

  自1991年第一个全国土地日以来,6·25宣传主题先后定调在土地与国情、改革、经济、市场、发展之间的关系,无不彰显着土地对国计民生的重大意义、土地对经济社会发展的保障和促进作用。我们的土地管理实践,紧紧围绕如何“更有效地保障发展,更高效地保护资源”来落实“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”的基本国策,为整个国家和民族的发展作出了重大贡献。斗转星移,如今我们已经进入了一个科学发展的新阶段,“转变发展方式”已经成为“十二五”时期的发展主线。今年的全国土地日宣传主题就定位在了“土地与转变发展方式”。

  转变发展方式实指从追求发展的速度和数量转向更为注重发展的质量和效益,让广大人民群众分享发展成果是其应有之意,也是检验标准之一。土地资源关乎人民群众最根本、最直接的利益,“惠民生”是土地管理的出发点和落脚点。

  发展是民生之基,土地是民生之本。没有发展就没有民生,而经济社会发展的一切活动都以土地为载体。随着社会主义市场经济体制不断健全,土地资本、资产的属性日益显化,土地管理也正在从单纯的资源管理向“三位一体”管理转变。国土资源管理部门所肩负的“保障发展、保护资源”重任,在一定程度上来说,就是最大的民生任务。

  从保障发展来看,全面落实资源节约优先战略,通过土地利用和管理方式的转变促进发展方式转变,才能从根本上缓解土地供需矛盾。节约集约用地,就是破解“双保”两难局面的根本出路。从保护资源来讲,节约集约用地也是坚守耕地红线的必然要求,只有节约优先、集约利用,才能尽可能地不占或者少占耕地。同时,守住了耕地,就是守住了农民赖以生存发展的“命根子”,守住了整个国家和民族的衣食之源。因此,无论是从落实“双保”这一民生任务来看,还是从土地本身对民生的重要性来看,促节约、守红线本身也是“惠民生”应有之义。

  在转变发展方式的主线下,“民生”的分量将会越来越重。惠民生,土地管理关键要做好基础保障工作,统筹城乡居民利益。“吃、穿、住、用、行”是最现实、最基本的民生问题,其中与土地直接相关的就是城镇居民的住房和农村农民的耕地。在城市化、工业化快速发展的过程中,随着多元化土地利益格局发生着深刻调整,要求土地管理把保障民生和维护农民合法权益放在突出的位置,协调多元化土地利益关系。

  从当前来看,土地管理立足社会发展“惠民生”,一方面要保障城镇居民“住有所居”,对保障性住房供地做到“应保尽保”。“十二五”期间,我国将建3600万套保障房,在今年1000万套保障性安居工程用地方面,国土资源部明确了“应保尽保”的四大惠民政策,当前监督这些政策落实到位成为“惠民生”的重点之一。另一方面要保障农民合法的土地权益。通过加快推进征地制度改革,加强农村集体土地产权制度建设,深化农村土地管理制度改革,进而协调城乡土地权利主体的权益。其中,当前一大重点就是农村土地整治要利民利乡,真正让农民得到“看得见、摸得着”的实惠。

  (作者系中国国土资源报社编辑)

  守红线  以刚性约束倒逼发展转型

  孔祥斌

  18亿亩耕地红线的提出,是我国应对粮食生产不确定性而作出的基本战略决策。我国耕地资源生产能力的巨大差异性、空间的互补性、差异性以及全球气候变化不确定影响,决定着我们不仅要保护好、建设好18亿亩耕地的数量,更要保护好、建设好18亿亩耕地的质量。

  耕地红线不仅仅是数量约束更是质量要求

  耕地红线不仅是关乎国家粮食安全的资源保障问题,更是关乎国家兴衰的政治问题;国家保护耕地既有数量上的保护,又通过设定15.6亿亩基本农田,对优质耕地进行保护和建设,强调耕地的质量保护

  我国历史上政权的更替都是由于粮食安全无法保障造成的,这已经成为政权更替的规律。在这个历史发展的长河中,汉、唐、明、清是执政时期超过300年的4个朝代。据研究,即使唐朝作为一个盛世,国家兴衰的一个重要问题依然是粮食问题,在亚洲季风气候条件下,气候变化通过影响粮食产量进而对国家政权产生影响,政权波动时期就是在降水量大幅下降,而粮食无法满足需求的情况下产生的。正因为如此,我国有了“国以民为本,民以食为天”,“无农不稳,无粮则乱”。

这些历史经验的总结,都精辟地阐明了粮食安全在国民经济中的重要性。从全球范围来看,任何一个国家,如果一旦粮食生产出现危机,一旦对国外的粮食市场有所依赖,就如同现在的石油,定价权不是取决于需求方,而是取决于供给方。因此,粮食安全只能立足国内,绝对不能寄希望于全球化市场供应。

作为粮食生产的重要要素,耕地资源现实生产能力取决于光照、温度、降水、坡度、土壤、作物品种、灌溉、排水条件和农户的投入积极性等众多影响。耕地资源是承载这一切要素的空间,失去这个空间,粮食生产就无从谈起。

  由于我国自然条件差异巨大,耕地的粮食生产保障能力差异巨大。国土资源部最近完成的《全国农用地分等成果》表明,我国农用地平均等别为9.80等,低于这一等别的10~15等地占全国农用地评定面积的57%以上,生产能力大于15000千克/公顷的耕地仅占6.09%,农用地等别总体偏低。目前的18.26亿亩耕地中,约10亿亩是旱地,约8亿亩是水浇地、灌溉水田和菜地;坡度在25度以上的耕地近1亿亩,15度以上的3亿亩;有一年三熟的优质高产高效农田,也有三年不下一滴雨的耕地;有草帽田,有不适合牛耕、只能人耕的天梯田;差地三亩地养一个人,而高产田一亩养三个人。

  由此可见,作为粮食生产要素的耕地资源,单位面积的生产能力具有重大差异特征。因此,一定数量的耕地资源是粮食安全的最为直接的保障。

  我国不同区域耕地质量宏观差异和一个区域内部耕地质量的差异程度都非常大。国家保护耕地既有数量上的保护,又通过设定15.6亿亩基本农田,对耕地质量进行保护;不仅对优质耕地进行保护,还要进行建设,只有保护和建设好基本农田,才能为粮食生产提供最重要、最为坚实和最基础的保障。从这个意义上,18亿亩耕红线不仅是数量的红线,更是质量的红线。

  耕地红线是应对全球气候变化冲击粮食生产的基础

  自然天气的波动性、极端性和突发性都会给粮食生产带来不利影响,只有通过足够的耕地数量保护才能有效化解风险;从耕地资源的固碳潜力来看,18亿亩耕地也是应对全球气候变化挑战的可调控资源

  《全国农用地分等成果》表明,我国耕地分布的集中性特征显著,局部性的耕地资源与水热资源匹配度低,耕地资源与生态要素存在空间互补性。相同的自然条件变化可能对不同区域的耕地质量产生不同影响,从而造成耕地质量存在空间互补性,并从整体上保障了中国的粮食安全。

  全球气候变化导致的异常天气频繁加剧了耕地生产能力的波动,导致即便是优质的耕地资源生产能力也会出现巨大波动。例如,全球气候变暖对东北、华北耕地资源生产产生不利影响,但对新疆、青海等地产生短期的有利影响。仅仅依靠几个区域和部分优质耕地资源无法保障我国耕地资源安全,只有足够的耕地数量才能应对极端自然灾害和全球气候变化对粮食生产带来的不确定性。

  我国很多朝代就是因无法应对自然气候变化,特别是极端自然天气变化,引发粮食生产危机,导致了政权更替。时间轮回到现在,自然天气的波动性、极端性和突发性对粮食生产的不利影响,只有通过足够的耕地资源数量保护才能进行有效化解。生态学家的研究成果表明,我国陆地生态系统可以吸纳大约全国27%~38%的二氧化碳排放量,其中耕地资源具有极高的固碳潜力。从这个意义上讲,耕地也是应对全球气候变化挑战的有利资源,是可以进行管理和调控的资源。

  因此,只有将18亿亩耕地红线落实到全国不同生态条件的区域,才能有效支撑粮食生产,从而有效应对全球气候变化对粮食生产的冲击,起到“东方不亮,西方亮”的保护作用,才能够在全国范围内有效实施粮食安全保护策略。

  耕地红线是粮食增产和资源可持续利用的保障

  随着我国耕地资源空间分布格局的转移和变化,无论从科技进步、政策调控还是从耕地资源生态安全来讲,只有一定数量的耕地资源保障,才能有效协调粮食高产和耕地资源可持续利用的问题

  国家层面粮食总产增加取决于作物播种面积和单产水平的变化。  

  一方面,18亿亩耕地红线是作物播种面积的保障。作物播种面积直接影响粮食安全,耕地资源数量对播种面积具有直接而显著的影响。我国现有耕地与30年前的耕地在空间上已经发生了显著变化。由于城市化和工业化的发展,我国耕地资源的重心已经发生了明显转移。我国珠江三角洲、长江中下游平原及长江三角洲曾是传统的鱼米之乡,但耕地质量重心已经从中国的东南部向西部和北部转移。最为显著的变化就是,中国东北区域大面积的湿地和内蒙古、新疆的草地转化为耕地,这是耕地资源重心转移的原因所在。东北已经成为中国水稻的重要产区就是耕地资源重心变化的结果。整个耕地资源在空间的重大位移,在保障了播种面积和粮食安全的同时,也改变了我国耕地资源空间上的分布格局,一部分作物播种面积是由草地、湿地这些生态用地转化而来的。因此,是18亿亩耕地红线从总数量上保障了播种面积,进而保障了粮食安全。

  另一方面,18亿亩耕地红线也是我国作物单产的基础保障。我国近30年来的作物单产增加既是农业在作物品种改良、土壤改良、施肥技术、栽培技术和水利建设等方面取得科技进步的支撑作用,也有农地政策特别是家庭联产承包制、惠农政策和耕地保护政策的影响。

  从作物单产增加的角度,据研究,世界的绿色革命使全球粮食单产从1970年的1770千克/公顷增加到2000年的3060千克/公顷,粮食产量进一步提高在于基因育种等生物技术、精确农业技术。我国也经历着这样一个粮食增产的过程。但是这些技术的发挥必须在光、热、水、土资源保障的优质耕地资源上才能实现,并且现有农业技术取得进一步突破的可能性在显著降低。同时,大量化石肥料、农药的施用以及地下水资源的过度开采,使我国粮食增产的资源生态消耗代价在显著增加,这种代价也将反过来影响粮食增产,影响了耕地资源的可持续利用。

  因此,把粮食安全寄托在粮食单产持续增加,在技术上可以小幅度实现,但是大幅度提高有限,再加上我国耕地资源的可持续利用前景堪忧,必须有足够的耕地数量并且大力保护耕地的质量,才能保证粮食安全。

  耕地资源刚性约束倒逼城市化、工业化实施转型

  我国的优质耕地资源与都市圈在空间上具有高度重合性,城市化和工业化不应该通过城市不断挤占农村空间、工业不断挤占农村土地来实现,只有实施耕地资源刚性约束,才能促进国内城市化、工业化实施转型

  全国农用地分等成果表明,我国优质耕地资源在空间分布上与都市圈重叠:城市化和工业化快速发展的区域,恰恰是耕地资源质量最为优越的区域。任由城市化和工业化的发展,必然导致中国优质耕地资源快速消失,而这些优质耕地资源,即生产能力大于15000千克/公顷的优质耕地资源,仅占6.09%。 

  当前存在一个悖论,就是城市化意味着要集中大量人口,农村人口进城,城市人口增加。笔者在美国的考察表明,美国的城市化是基础设施的城市化,是社会保障的城市化,乡村和城市没有根本区别,乡村、城市、农田有序安排。在资源紧缺的我国,我们的城市化和工业化应集中指向使农村和城市的基础设施均衡发展,而不是通过城市空间不断挤占乡村空间来实现。

  同时,我国工业化也不应该为全球提供廉价商品而消耗有限的资源和环境。全球化为中国工业化提供了契机,中国抓住这一机遇成为全球的世界工厂,但也直接或间接地导致国内耕地资源过度耗费。我们的工业化不应是世界工厂的工业化,应该是中国创造的工业化,从这个意义上讲,只有实施耕地资源刚性约束,才能促进国内的工业化实施转型。

  (作者系中国农业大学土地资源与管理系副教授、美国俄亥俄州立大学访问学者)

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