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浅析涉嫌犯罪的非法占用耕地行为的查处程序


发布时间:2011-06-15 来源:中国国土资源报 【字体:

  根据法律规定,违反土地管理法规,非法占用耕地改为他用,数量较大,造成耕地大量破坏的,依照刑法第三百四十二条的规定,以非法占用农用地罪定罪处罚。在国土资源执法实践中,当非法占用耕地行为既触犯了土地行政管理的规定,又触犯了刑事司法的规定,国土资源执法人员如何正确处理行政处罚和刑事处罚关系,将非法占地行为真正处罚到位呢?

  一种观点认为,只要依据《土地管理法》对非法占用耕地行为进行了行政处罚,就履行了土地行政管理的职责。理由是《土地管理法》第七十六条的规定,赋予了土地行政主管部门的是行政处罚权,即土地行政主管部门有权责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地转为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状。据此法律规定,土地行政主管部门应当对非法占用耕地行为下达处罚决定书进行处罚。如果当事人不自行拆除的,可以依据《土地管理法》第八十三条规定,对限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施处罚决定的执行,依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。土地行政主管部门只要申请了法院执行,对非法占地行为的查处就算完成。

  另一种观点认为,依据《土地管理法》对非法占地行为的查处规定,达到刑罚标准的非法占用耕地的案件,只要移送到司法机关追究其刑事责任,就尽到了工作职责。理由是《土地管理法》第七十六条规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。土地行政主管部门是行政机关,法律没有赋予追究当事人刑事责任的职权,应当将案件移送司法机关侦查,由司法机关追究当事人的刑事责任即可。

  笔者认为以上两种观点,其实是一个完整过程中的两部分,不能割裂开来认识。第一种观点,虽然行政机关尽到了行政管理的职责,但在与人民法院申请强制执行的工作对接过程中,会出现法院审查执行时,因有涉嫌犯罪行为,而裁定终止执行程序,从而导致整个行政处罚决定难以执行,非法占地行为带来的恶劣后果仍将继续,非法占用土地上新建的建筑物和设施无法拆除,土地无法恢复原状,根本无法达到土地管理的目标。同时,土地行政管理的执法人员也可能因当事人的行为涉嫌犯罪,根据《刑法》第四百零二条的规定,行政执法人员涉嫌徇私舞弊、对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交,情节严重的,还会被追究刑事责任。

  第二种观点,虽然行政机关尽到了打击违法犯罪的职责,将案件移送到了司法机关。但当事人被追究了刑事责任,承担的只是法定主刑或附加刑。但刑罚的主刑和附加刑中均没有责令退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施、恢复土地原状等行政处罚方式,将会导致非法占用土地造成的恶劣后果依然存在。在非法占用土地上新建的建筑物或设施,因涉案当事人被追究刑事责任关进监狱,不可能主动去拆除,其他机关又没有行政职权去查处,法院也因没有行政执行案而不能去执行。非法占地后果未消除,应视为土地行政主管部门没有尽到行政管理的职责。

  笔者认为对非法占地行为的处罚,尤其是对涉嫌非法占用农用地罪的处罚,既要遵守《土地管理法》的规定,也要遵守《刑法》的规定,不能用行政处罚代替刑事处罚,也不能用刑事处罚代替行政处罚。具体程序应该是,在土地行政主管部门发现非法占用耕地行为后,一般应该先做出行政处罚,涉嫌犯罪的,再移送司法机关,由司法机关追究案件当事人的刑事责任。原因是,对于构成犯罪的土地违法行为所涉及的土地以及地上建筑物、构筑物的处理,应当由行政机关追究当事人的行政责任,单独下达处罚决定,责令当事人拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,消除非法占地造成的后果。如果当事人能主动履行该义务,则司法机关在对当事人进行刑事处罚时,可以考虑其积极消除社会危害性,酌情对其从轻处罚。如果当事人没有主动拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,行政机关完全可依法向人民法院申请强制执行限期拆除的处罚决定。只有这样,行政机关与司法机关各尽职责,工作到位而不越位,二者有机联合使用,才能做好土地管理工作,实现真正的依法行政。

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