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怎样界定“净地”概念


发布时间:2011-06-07 来源:中国国土资源报 【字体:

    近几年,随着土地出让制度的不断完善和相关调控政策的逐步出台,“毛地”出让已渐渐淡出,“净地”出让已渐成主流。然而,何为“净地”?“净地”出让须具备哪些条件?在实际操作中,常会因对“净地”概念的理解不同产生分歧。

  “净地”与“毛地”在正式法律文件中并无界定

  “净地”的概念是相对于“毛地”来说的,两者都是俗称,在正式的法律文件中并无此术语。2007年9月,国土资源部《关于认真贯彻〈国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见〉进一步加强土地供应调控的通知》(国土资发〔2007〕236号)规定:“成片开发建设的土地应统一规划,统一进行基础设施建设,按‘净地’分块供应。”“净地”的概念第一次出现。

  2010年9月,国土资源部、住房和城乡建设部联合发布的《关于进一步加强房地产用地和建设用地管理调控的通知》(国土资发〔2010〕151号)规定:“不得将两宗以上地块捆绑出让,不得‘毛地’出让,”第一次提出“毛地”的概念。

  上述两个通知并未对“净地”和“毛地”这两个名词进行阐述,但至少说明了官方对这两种通俗说法的认可。事实上,我们可以通过研究一些规章制度,逐步明确“净地”的含义。国务院《关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)规定:“储备土地出让前,应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系。”国土资源部《关于贯彻落实〈国务院关于促进节约集约用地的通知〉的通知》(国土资发[2008]16号)规定:“严禁未经拆迁安置补偿、收回国有土地使用权而直接供应土地,发放建设用地批准文件。”《土地储备办法》第十八条规定:“土地储备机构应对储备土地,特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发,使之具备供应条件”;第十九条规定前期开发“涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的,要按照有关规定,通过公开招标方式选择工程实施单位”。

  “净地”在地方性规定中的不同阐释

  一些地方性规章对“净地”进行了较为明确的说明。辽宁省朝阳市出台的《朝阳市市级国有土地使用权出让收支管理办法》规定:“所谓‘净地’,应是扣除城市规划中的市政路网、公共绿化等用地面积,且应当拆除地面上所有建筑物及附属物,可供开发商直接开发建设的土地。”安徽省蚌埠市《市区国有建设用地使用权净地出让实施办法》规定:“本办法所指净地是指已经征收为国有、完成征收补偿、地面无建筑物和附着物的土地。”

  应该说,国家的规定重于原则,而地方的说明更为直观,判断和操作更容易,但理解上各地不尽一致。

  归纳起来,分歧主要有以下几个方面:

  一是关于几通才算“净地”。有的标明“三通”(通路、通水、通电),有的标明“五通”(通路、通水、通电、通信、通暖),有的标明“七通”(通水、通电、通路、通邮、通讯、通暖气、通天然气或煤气),没有一个统一标准。

  二是关于土地平整如何界定。土地平整是自然平整还是概念意义上的平整?有的土地看上去平整,但在杂草的掩盖下,有的存在沟塘,有的地下暗藏水、电、气、通信管线。存在这些情况的,算不算“净地”?

  三是关于建构物的拆除。一般认为,净地应拆除地面上所有建、构筑物。有的地块地面建筑虽已拆除干净,地下却隐藏着各种管道管线以及地下人防等构筑物,地上还有高压线经过,对地上、地下的构筑物由谁拆除往往存在争议。

  厘清“净地”概念,避免土地出让中的纠纷

  随着《城市房屋拆迁管理条例》的废止和新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的施行,征收、拆迁的主体将是政府而不是开发商,“净地”出让的模式有望在法规层面最终确立,许多地方政府也高调宣布今后将一律实行“净地”出让。

  但由于相关法规对“毛地”出让无惩戒性规定,加之纯“净地”出让需要地方政府前期大量的资金投入,一些地方号称的“净地”其实并不“净”,而是“毛挂净交”,即在“毛地”的情况下进行招拍挂形成土地交易,政府利用土地出让金将“毛地”变为“净地”,并在规定时间内将“净地”交付给开发商的供地方式。

  即便如此,很多人对交付时的“净地”标准仍有分歧。从有关政策规定和各地实际来看,我们认为“净地”概念应包含两个层面的含义:一是从法律关系上看,“净地”是指权属清楚、界址明确,完成农用地征转用、农民补偿到位、原土地使用权收回且不存在抵押、查封等情况的地块。二是从经济关系上看,“净地”是指完成地面、地上、地下建构筑物拆除后的地块。至于通平条件,由于没有统一的标准,应该遵从各地的规定,或者从宗地的实际状况出发,在不影响实际开发的情况下,进行事先的约定。这样才能避免在土地出让过程中,因对“净地”概念的不同理解而产生纠纷和诉讼。

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