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怎样认定这份信访登记表的效力?


发布时间:2011-06-01 来源:中国国土资源报 【字体:

  公民以信访登记表的形式向有法定职权的行政机关申请履行法定职责的,该行政机关应依照法律、法规以及规章的授权作出处理。如行政机关仅以信访复函的方式建议申请人通过其他法律途径解决,实际上是一种拒绝、推诿履行法定职责的行为,该行为可诉。

    案  情

  1989年,G市某镇人民政府向村民龙某颁发了宅基地使用证。2007年4月,由于邻居张某的房屋占用了龙某部分宅基地,龙某向区国土资源分局申请撤销张某的宅基地证。2008年8月,区国土资源分局答复龙某,二人的宅基地证存在部分面积重叠,重叠面积为9平方米,张某另占龙某土地5平方米。但因该局无撤销宅基地证的职权,建议龙某向市国土资源局申请处理。2008年12月,龙某向市国土资源局提交来访登记表,要求市国土资源局指令区分局撤销宅基地证或由市国土资源局直接撤销该证。市国土资源局收到上述登记表后,向区分局发出信访转送函,要求该局对龙某的申请事项进行处理。2009年2月,区国土资源分局复函市局,认为自己无权行使撤销宅基地证的职能。

  市国土资源局遂以信访复函的方式,答复龙某,如对张某的宅基地证存在异议,可向市人民政府申请行政复议或者通过司法途径解决。龙某不服被告作出的上述信访复函,认为市国土资源局行政不作为,向市人民政府申请行政复议。市人民政府复议维持了国土局的信访复函。龙某遂求向法院提请行政诉讼,请求法院判令市国土局履行法定职责,撤销张某的宅基地证。

  市国土资源局辩称,自己严格依照 《国土资源信访规定》以及《信访条例》的规定履行职责,不存在不作为的情形。张某是依法领取宅基地证的,但由于上世纪80年代核发宅基地证时,测量技术不成熟,宅基地边界难免产生误差,这种小部分面积重叠可以通过更正程序纠正,并不能成为撤销张某合法宅基地证的理由。因此,自己已对龙某的信访问题作出回复,不存在不作为的情形。

  法院认为,根据《土地登记办法》的相关规定,市国土资源局具有受理更正、撤销土地登记申请的法定职权,应依法对龙某的申请进行审查并作出处理。市国土资源局虽然以信访复函的形式建议龙某通过其他途径解决,但该复函对龙某申请的事项并未作出任何实质性处理。市国土资源局是以上述方式推诿其法定职责范围内的事项,其实质是不履行法定职责的行为。最终,判决市国土资源局对龙某要求撤销宅基地证的申请履行法定职责。

  评  析

  龙某的申请内容不属于信访事项,国土部门不应以信访答复的方式进行处理。

  根据《信访条例》的相关规定,信访是信访人向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。而行政机关的信访答复行为主要是针对信访人提出的申诉、控告、检举等内容进行调查,审查其反映的内容是否真实。

  本案中,龙某以来访登记表的形式向市国土资源局提出申请,虽然申请形式不够规范,但其在来访登记表中的请求非常明确,要求撤销张某持有的宅基地证。因此,龙某填写来访登记表的目的并不是对任何行政机关行政行为的信访投诉,而是向具有管理土地登记法定职权的部门提出撤销宅基地证的申请。市国土资源局具有更正、撤销宅基地证的法定职权,对其申请应按法律、法规及规章的授权作出处理,而不能按照《信访条例》作出信访答复。

  根据最高人民法院的司法解释,对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。本案中,龙某的申请一旦做为信访件处理了,是不是根据以上 规定,法院就不应受理了呢?笔者认为不是。高法之所以作出以上司法解释,是因为,行政机关依据信访条例作出的各项措施,对信访人不具有强制力,也不对信访人的权利产生实质影响。但实践中,存在少数行政机关对于一些不属于信访规定的事项,也以信访答复的形式加以处理,从而逃避行政职责的情况。此时,当事人请求法院认定行政机关不履行职责,法院应该受理。同时,本案中,市国土资源局以信访复函的方式建议龙某通过其他法律途径解决,也变相剥夺了行政相对人的诉权。对此情况,法院应慎重审查,以保护行政相对人的合法诉权。本案被告作出的信访复函行为,实际上是一种拒绝、推诿履行法定职责的行为。该行为具有可诉性,法院应予受理。而且,为监督行政机关依法行政,并及时、有效地维护行政相对人的合法权益,法院还应适用履行判决。

  (作者单位:广东省广州市萝岗区人民法院)

    法律链接

  申请与信访件之辨

  由行政机关处理的信访件和要求履行法定职责的申请相比,存在以下区别:

  一是反映事项不同。信访反映的是信访人对行政机关及相应人员职务行为提出的建议、意见或投诉;而申请是要求行政机关给予许可或履行保护人身权、财产权的法定职责。

  二是价值定位不同。信访是公民对国家机关及其工作人员的批评、建议、申诉,属于控告、检举权。而行政机关以作出具体行政行为的方式处理相对人的申请,则是行政管理的具体运行。

  三是行政机关职权依据不同。行政机关处理信访事项,依据的是《信访条例》;而针对行政相对人要求行政机关作出或不作出某种行政行为的申请,依据的则是涉及特定行政管理领域的法律、法规或者规章。

  四是法定处理机关不同。

  从上述区别来看,区分信访件与合法申请的关键是看对象反映的行为是否属于《信访条例》第十四条规定的范围,以及是否能由某项具体行政法律规范确定的程序或职权所涉及。如果符合信访范围且没有其他法律规范的明确指向,则可纳入信访的范围,由信访机关依法进行调查处理。如果符合一般行政行为申请的范围和形式,则应适用信访程序之外的行政程序。

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