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对补充耕地市场化的几点想法


发布时间:2010-05-21 来源:--中国国土资源报 【字体:
近年来,随着建设项目占用耕地的补充工作日益加重以及土地整理复垦开发工作的日益规范,很多专家提出要引入市场化,部分地区也有这方面的实践。补充耕地领域市场化,算是一个新领域,各方争议也较大。孙鲁平同志对此提出了几点个人看法,供读者参考。

  要界定补充耕地市场化的具体含义
  由于补充耕地或者说土地整理复垦开发是一个相当完整的行业,与非农建设使用土地一样,是一个大的用地门类,涉及面很广,土地整理复垦开发是补充耕地的实现形式,但补充耕地的行业管理尚未完全规范。其中,按照项目形式组织实施土地整理复垦开发是当前最主要的组织方式,不按照项目形式组织的土地整理复垦开发主要是农民零星或企业自行开发,以及过去的“四荒拍卖”等。
  因此,补充耕地市场化是一个很大的概念。按照补充耕地目的不同,可以划分为总量平衡市场化与占补平衡市场化;按照环节不同,可以划分为补充耕地项目市场化、补充耕地项目实施市场化和补充耕地指标市场化;补充耕地指标市场化按照市场交易方式和市场化程度,还可以再进行细分。
  要区分总量平衡市场化与占补平衡市场化两个概念
  按照职责,国土资源部门目前同时承担了两项工作:第一项是确保耕地总量平衡,即狭义的土地整理复垦开发工作,主要是利用新增建设用地土地有偿使用费,实施土地整理复垦开发项目,补充一定数量的新增耕地,实现区域内耕地保有量目标;第二项是收缴耕地开垦费,实施土地整理复垦开发项目,补充一定数量的新增耕地,实现建设项目的占补平衡。
  总量平衡市场化是指国家出资,由企业运作,具体承担补充耕地任务。就是将新增建设用地土地有偿使用费的使用,采取招投标方式,委托企业实施补充耕地项目。这种市场化,按土地整理复垦开发项目管理的项目法人制度、招投标制度等有关规定,在项目实施环节体现市场化,是例行的做法。
  占补平衡市场化相对复杂一些。第一种情况是,建设占用耕地的责任单位,依法有权选择不缴纳耕地开垦费,转而从社会上购买补充耕地指标、或出资委托其他单位实施补充耕地的土地整理复垦开发项目,或干脆自己实施土地整理复垦开发项目,来落实占补平衡。这本身就属于市场化。第二种情况是,占用耕地的责任单位按照规定缴纳耕地开垦费,收取耕地开垦费的国土资源部门承担补充耕地义务,这时采取委托土地整理机构实施或收购社会上的补充耕地指标方式落实补充耕地义务,后面的环节上属于市场化范畴,当然也可以采取政府出资企业运作方式。第三种情况是,收取耕地开垦费后,一是通过市场竞争选择投资者,二是土地所有权人、经营权人自筹资金补充耕地,通过约定补充耕地收益或补充耕地指标分配,获得收益。
  目前,社会和国土资源部门内部呼声较高的补充耕地市场化主要是指国土资源部门不再收缴耕地开垦费,而是由建设单位自行、委托有关单位实施土地整理复垦开发项目或者收购补充耕地指标,落实占补平衡。
      要区分补充耕地项目市场化与补充耕地指标市场化两个概念
  从补充耕地的环节上看,国土资源部门代表政府设立土地整理复垦开发项目到补充耕地完成,落实补充耕地,大体可以划分为三个环节。第一个环节,确立土地整理复垦开发项目,即可以有市场化行为,政府设立土地整理复垦开发项目,通过市场竞争确定有资质的单位,政府本身并不直接出资,而是约定回购补充耕地指标或项目工程投资补贴等,由竞得方垫付资金,这种可以称为补充耕地项目市场化。当然原土地所有权人或经营人也可作为项目设立主体(项目设立主体除政府外,还有其他主体,这本身就是一种市场化行为)。第二个环节,政府确定出资并设立项目,通过市场竞争确立有资质的单位实施土地整理复垦开发项目(目前,一般是直接委托土地整理中心等土地整理机构),称为补充耕地项目实施市场化。上述两个环节,一般很难区分,各地目前根据自己的实际情况,有很多这方面的实践。补充耕地项目市场化和补充耕地项目实施市场化既适用于占补平衡市场化,也适用于总量平衡市场化。
  对于用于占补平衡的土地整理复垦开发项目来说,项目中最重要的产出是新增的耕地面积,即补充耕地指标。第三个环节,补充耕地指标的产生、交易、使用等环节可以实行市场化,即补充耕地指标市场化。补充耕地指标市场化,可以完全市场化,也可以半计划半市场交易:省域内异地占补平衡指标的交易,属于两个政府之间的市场化行为,不属于完整意义上的市场化,但确实存在交易价格(围绕耕地开垦费缴纳标准波动)的概念。而且,这种交易还非常普遍。也可以由政府垄断一级市场,放开二级市场。第三环节的市场化非常复杂,特别是其中的经济利益问题,需要单独深入研究。
      要区分补充耕地利益与补充耕地指标利益两个概念
  现在,已经有的地方补充耕地市场化程度已经较高,补充耕地指标交易数量和涉及金额还很巨大。在补充耕地各个方面和有关环节上,有交易,就会出现利益。有的地方已经出现造房子不如造地挣钱的说法。
  这些经济利益产生的根本来源是法律规定的补充耕地任务与义务,从规划角度看,则是由于规划调整,土地用途改变产生利益,也就是说未利用地逐步体现了经济价值。
  从利益体现的环节上,主要是:第一,项目实施的实体利益,就是项目实施后对当地农业发展、农户生产与生活以及社会产生的直接与间接利益,是土地整理复垦开发项目的直接利益,由当地农村集体经济组织、农户以及地方政府获得,也是国土资源部门惠农的具体体现。第二,项目实施的工程利益,是项目建设过程中工程、材料、管理等产生的利益,主要由项目承担单位获得,现在的关键是如何允许当地农民参加工程建设,直接获利。第三,补充耕地指标交易利益,就是补充耕地指标在不同单位或地区流动时价格不同产生的利益,主要是由于资源补偿和发展权补偿产生的利益,特别是出现跨地市异地占补平衡的时候。第四,补充耕地指标使用利益,国家通过强制使用占补平衡指标落实补充耕地,实现占补平衡。
  其中,需要特别注意的是补充耕地指标交易利益。当前,土地整理复垦开发工作领域内所出现的诸多腐败问题,主要就是补充耕地指标交易过程产生利益的不正当获取。
      要区分补充耕地管理与补充耕地项目管理概念
  补充耕地管理是指土地整理复垦开发行业管理,包括行业准入规则、资金筹集和资金管理使用规则、规划与布局规则、项目管理规则、产权调整与确认规则;项目管理是指项目的管理,包括土地整理复垦开发项目的申报、审查、实施、验收等环节的管理。
  国土资源部门到底负责什么?应当是补充耕地管理,而不是补充耕地项目管理。从有土地整理复垦开发项目开始,各级国土资源部门过多关注项目管理,忽视了行业管理;过多关注有资金投入的项目,忽视了零星土地开发。在项目管理上,过多关注项目审批,忽视了项目实施;过多关注项目验收,忽视了项目后期管护。在新增建设用地土地有偿使用费投资项目上,过多关注项目资金申请与审批,忽视了资金支付效率与使用效果。在耕地开垦费投资项目上,过多关注新增耕地面积,忽视了补充耕地质量;过多关注项目完成结果,忽视了项目管理。
      要区分政府职能与企业职能两个概念
  在补充耕地工作中,或者土地整理复垦开发工作中,逐步推行市场化,还要区分政府职能与企业职能,把各级政府和国土资源部门职能和职责,与应当由社会、由企业承担的职能和职责区分开来,需要构建一个能够区分政府监管、企业为责任主体的补充耕地机制。当前,现在基层国土资源部门及土地整理机构的职能在这方面没有严格区分,属于典型的企事不分。作为一个土地整理复垦开发项目出资人,又承担了大量土地整理复垦开发项目的实施工作,同时又是土地整理复垦开发项目的验收单位,甚至还是行业主管部门,行使监管职能。如果要推行市场化,就要区分基层土地整理机构的政府职能和企业职能,特别是要把土地整理复垦开发项目的出资人、监管者、市场技术中介以及项目承担几个角色区分清楚。
  (作者单位:国土资源部耕地保护司)

 

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