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“保有税”在土地调控中的作用


发布时间:2010-05-21 来源:--中国国土资源报 【字体:
 按语:“房地产调控手段要有创新”,是“双保工程”2010年行动的五项重点任务之一。前不久,新华社发表时评,认为税收杠杆应发挥更大作用。税收杠杆在土地调控中的运用,有较大的探索空间。在我国,不动产税、物业税、房地产税、房产税这几个名称并用,而公众更多地称之为物业税。尽管这些税种的称谓五花八门,但它们有一个共同点——都是不动产保有环节的税收,所以也有种说法简称它们为“保有税”。
  我国不动产保有环节的调整至今没有定论,但未雨绸缪从理论上分析这种“保有税”与土地调控之间的关系及其相互影响,在当前有一定参考意义。本期约请有关方面研究人员,就相关问题进行理论分析与探讨。

    物业税如何影响土地调控
   □南京大学国土资源与旅游学系  黄贤金  钟太洋

  物业税属于财产税,在世界大多数国家作为地方税的主体税种,发挥着重要的作用。我国2003年10月14日党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出,“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”。2009年5月25日国务院批转国家发改委《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》提出,“深化房地产税制改革,研究开征物业税”。今年两会期间曾有代表委员建议通过开征物业税来调控房地产市场,但也有人认为开征物业税不现实,并指出了其中的弊端与问题。物业税从提出到现在,是否应该开征一直是个有争议性的问题,至今没有定论。但是,未雨绸缪,从理论上分析物业税对土地市场、土地收益分配关系以及土地利用的影响,将更有利于形成与不动产保有环节税收相协调的土地政策体系,从而改善土地调控。
  对土地市场的影响:
  导致土地供求关系发生变化,在土地市场三个不同时期其影响也不相同
  虽然物业税是针对保有环节的,但其征收也将对土地取得、流转环节产生影响。如果土地市场是个完全竞争的市场,征税会导致土地供给曲线或需求曲线的移动,使土地供求关系发生变化。无论征税改变的是土地供给曲线还是需求曲线,都会导致在新均衡点上的土地市场交易量要小于征税前的土地市场交易量。而税收减免则会起到相反的效果。
  但如果对低效率利用或者空闲的土地征收财产税,将有利于促进土地利用者进行土地集约利用或者促进土地上市交易。
  当然,如果政府征收财产税后,地方公共服务特别是教育、道路等土地利用条件得到了改善,也会使这一地区的土地需求增加。因此,从长期来看,在一定程度上能够抵消征收财产税缩减市场规模的效果。
  物业税对土地市场的影响可分三个时期:在土地市场交易扩张期,短期内,尤其是物业税征收前后,土地市场规模可能扩张,地价可能有所下降。在土地市场交易低迷期,土地市场规模缩小,地价水平有所下降,当然,这还取决于增量土地供应情况。而在土地市场交易常态期,物业税制度正常运行,地价回归。
  对土地收益的影响:
  改变土地收益主体之间的关系,对于取得性、保有性以及流转性土地税费的影响各不同相同
  物业税征收将对土地收益主体以及相关土地税费征收产生一定影响。
  一方面表现在政府、集体及农户关系。从有关国际经验或地区经验来看,物业税是重要的地方税源。但我国当前财政对于土地出让金的依赖性很强,如2008年我国土地出让金收入相当于当年财政收入的1/6,2009年这一比例升至1/5,而一旦实施物业税制度,将使地方政府的财政由土地出让金依赖型转变为物业税支撑型,政府财政增长方式得以转变。政府财政对土地出让金的依赖性降低后,也将更有利于地方政府推进征地拆迁制度改革,被征地农户以及城乡拆迁户也将获得更多的财产性补偿。此外,物业税征收的基础是不动产价值,在城市化快速发展阶段,相当部分的不动产价值增值来自基础设施建设、环境整治等公共投资所产生的效应,高物业价值承担高税收,也将有利于通过物业税制度促进公共投资收益分享的均等化或“共享地利”。
  另一方面表现为物业税征收对土地税费的影响。这里着重分析物业税征收对于取得性、保有性以及流转性土地税费的影响。由于物业税征收对用地需求有一定制约,政府或相关利益部门一定时期内取得性土地税费将可能减少。城镇土地使用税、土地闲置费等将可能包容到物业税中,同时,保有性土地税费总量将有大幅度提升。由于物业税征收前后土地市场交易量将加大,物业税征收前后一段时期流转性土地税费将有大幅增加,但投机性土地流转将在一定程度上受到抑制。
  对土地利用的影响:
  既有利于增强土地用途管制效率,提高集约用地水平,也可以有效调控用地方式
  物业税征收将对土地用途管制效率、集约利用以及用地方式等产生影响。
  首先,物业税征收将有利于增强土地用途管制效率。当前我国实施的土地用途管制制度更多地侧重于通过政府直接管制方式实现,而开征物业税,将有利于发挥税收杠杆对土地用途管制制度的影响,有效提高土地用途管制效率。
其次,物业税将影响土地集约利用。短期来看,对土地课征财产税,相当于改变了投资结构,增加了投资者的固定成本,若投资者有能力追加投入,则将有利于土地节约集约;若投资者难以追加投资,则可能通过减少投资的方式来平衡边际成本和边际报酬,追求边际报酬与边际成本相等的投资点。长期来看,物业税征收有利于提高资金、技术等对土地资源要素的替代率,从而提高土地集约利用水平。
  再其次,物业税可以有效调控用地方式。在一定时期,用地结构是相对平衡的。若对不同地类征收同一税率,用地结构将形成新的平衡点;若对不同地类实行差异化税率,从理论上来看,低税率地类面积将可能增加,此外,增量用地也将更倾向用于该类用地。
  最后,物业税将对土地细碎化产生相应影响。若针对保有的土地产权宗数实行累进税率,即土地产权宗数越多,所承担的物业税税赋越高,将有利于土地合并,提高土地规模经营效率;若针对保有的土地总面积实行累进税率,则将可能导致土地转让、细分。若实行累退税率,上述情况将产生相反效果。若实行比例税率,则对于土地利用规模将不产生变化影响。

不动产税:地方政府收入更好的选择
□北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心  满燕云

  对于财产税,各国家有不同的称谓,其内涵也有所不同。由于我国没有与财产税相对应的税收,因此国内在对其他国家财产税的翻译上并没有统一。不动产税、财产税、物业税、房地产税、房产税这几个名称在我国并用,而公众更多地称为物业税。
概念辨析:
  我国财产税包含城镇土地使用税、房产税和土地增值税,不动产税这一称谓适应未来财产税制度改革需要
  物业税一词来自我国香港,物业是对房地产的一种称谓,在香港地区的税收体系中,物业税是与利得税、薪俸税并列的一个税种,其计税依据是扣除相关税费后的房屋租金收入。因此,物业税是一种针对房屋出租经营所得课征的税收,是一种按年征收的所得税,而不是针对财产保有而征收的财产税。相比之下,香港地区的差饷才是真正意义上的财产税。差饷的纳税人为全体房屋的所有人或使用人(具体由所有人和使用人双方合同为准),计税依据是通过评估得到的评税价值,税率为5%。物业税与差饷分属两个部门,物业税由税务局管理,而差饷则由差饷物业估价署管理。从以上分析可以看出,物业税并非财产税。
  我们认为,我国应采用不动产税或房地产税作为财产税的名称。房地产税这一名称与现行征收的房产税、土地使用税名称比较接近,明确地描述了征收对象,现阶段更容易被公众理解和接受。不动产的称谓与《物权法》中对财产的分类名称一致,包括房屋、土地和一些管线等基础设施,范围要广于房地产。在大多数国家,财产税的征税对象不仅是房地产,还有一些固定的基础设施。尽管我国目前仅对房地产开始征收,但其发展方向肯定是要对所有不动产进行课税的。因此,我们认为采用不动产税这一称谓能够适应我国未来财产税制度改革的需要。
  在我们所研究的国家中,大部分国家根据不动产评估价值进行征收不动产税或财产税。税收对象通常分为两种情况:一种是对土地和房屋统一征收不动产税,如美国、加拿大、日本等以及拉丁美洲一些国家;另一种是对土地和房屋分别征收土地税和房屋税,如澳大利亚、丹麦、法国。此外,在英国,房地产税收根据用途分为居住用途不动产税(家庭税)和商业用途不动产税两种。在东欧一些转型国家和非洲一些国家,不动产税收体系比较复杂,并没有相对统一的税收。
  城镇土地使用税和房产税都是对土地和房产的保有而课征的税收,应当包括在财产税中。土地增值税虽然属于流转环节的税收,但我们认为也应包含在财产税中。因为财产税的征收,会对房地产的价值进行每年或定期的重新评估,房地产的增值便包含在财产税中。基于以上分析,我国财产税应包含现有的城镇土地使用税、房产税和土地增值税。
  理论探讨:
  财产税和土地出让金属于两个不同领域的概念,不存在相互替代关系
  我国的土地属于国家所有,个人只享有土地的使用权。土地出让金就是个人在获得使用权的过程中需要支付的价格,也就是土地使用权的价格。而财产税则是对房地产的保有而征收的税收,用于支付地方政府的公共设施建设和公共服务的提供。财产税和土地出让金属于两个不同领域的概念,不存在相互替代的关系。
  以我国香港作为实例,分析差饷、物业税和地租之间的关系,就可以更加清楚地理解财产税和土地出让金之间的关系。
  我国香港土地也是国有,政府通过“批租”将一定年期的土地使用权转移给个人。但是,与大陆地区一次性支付土地出让金不同,我国香港向土地使用者每年收取地租,但两者的本质是一样的,可以理解为土地出让金是将租期内的地租一次性缴纳。
  差饷为税收,而地租是租金;差饷的纳税人为房地产的所有人或使用人(具体由双方合同确定),而地租则是土地使用权的所有人。实际中政府可以要求差饷的纳税人同时缴纳地租,如果是使用权人缴纳差饷,则可以由其先缴纳地租,再向土地使用证持有人索要。此外,差饷可根据实际情况进行减免等优惠,而地租则没有任何优惠政策。
  两者相同点在于,地租也是根据应课差饷的税基计算得出的,即我国香港的差饷物业估价署每年对房屋等建筑物和构筑物以及土地的评估结果。在征收管理的模式上,地租和差饷也是一致的。这样的做法可以提高评估和征管的效率。
  2008~2009财政年度我国香港差饷、物业税和地租分别占政府一般收入的26.27%、3.05%和21.76%,其总和占到政府收入的一半多,这体现出与房地产相关的税收在政府收入中的重要性。
  政策建议:
  加强保有环节的税收力度,与土地出让金相比,不动产税是地方政府收入更好的选择
  从财产税设置的环节来看,许多国家都征收保有环节的财产税或不动产税,税基为不动产或财产的评估价值。有些国家还对超过一定面积标准的土地或房地产的拥有者征收额外的税收。相比之下,我国税种的设置对保有环节和流转环节两者并重,但是从实际来看,对保有环节征收的税种设计欠合理。城镇土地使用税和房产税对住宅基本不征收,而对用于出租的住宅征收的房产税,由于没有严格的登记,无法真正发挥作用。我国在不动产保有环节的税收比较弱,只占2008年地方财政收入的5%左右。对于居住用途不动产的保有,没有设置任何税收。因此,可以通过征收统一的不动产税来加强保有环节的税收力度,并对自住用途和出租用途、第一套住宅和第二套住宅进行区分,调节不动产资产在社会的分布。
  在很多国家,不动产税都是地方政府重要的收入来源。英美等发达国家的不动产税在地方政府收入中占极为重要的比例。例如,澳大利亚的财产税是地方政府全部的收入来源;美国财产税占县级或学区政府税收收入的68.3%,在特别区则占到约98%;而在英国,家庭税构成了地方政府自有收入的全部。中欧国家已经开始试点财产税,并已经取得了初步的成效。亚洲的印度尼西亚经过税制改革,推行不动产税,并使之成为地方政府主要的收入来源。
  相比之下,我国现有税收中的城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税和城市维护建设税之和仅占地方政府收入的14%,比例远低于英美等国。我国地方政府的主要收入来源还是土地出让金,这是一种不稳定的收入来源,会随房地产市场和政策的波动发生较大变化,不利于土地资源的可持续利用。而不动产税由于是基于不动产价值征收的,其税收额相对稳定,能够增加不动产的保有成本,长期来讲对房地产市场价格会有调节作用,因此,不动产税是地方政府收入更好的选择。

推进土地整治智能化技术发展
□国土资源部土地整理中心  郧文聚  翟 刚

  日前,徐绍史部长在四川调研座谈会上强调,要继续深化探索创新,规范有序地推进农村土地整治。去年8月7日,温家宝总理在无锡提出了“感知中国”的理念,要求在国家重大科技专项中,加快推进传感网发展,尽快建立中国传感信息中心。坚守18亿亩耕地红线,推进农村土地整治,离不开农用地利用技术和管理技术的创新,研究土地整治及其管理方式智能化的关键技术具有重大战略意义。
  土地整治及其管理方式智能化的基本构想与关键技术
  围绕大力推进土地整治,服务现代农业发展的需求,重点突破专用传感器、传感网、智能化信息处理等一批重大关键技术,促进物联网技术在土地整治领域逐步得到推广应用,构建土地整治物联网平台,加快转变土地整治及其管理方式。
  物联网就是“物物相连的互联网”,其核心和基础仍然是互联网,是在互联网基础上延伸和扩展的网络,其用户端延伸和扩展到了任何物品与物品之间,进行信息交换和通信。建议遵循“自主创新、集成应用、培育产业”的技术路线开展相关研究。一方面以土地整治领域专用传感器、网络互联和智能信息处理等物联网共性关键技术研究为重点,突出自主知识产权,强化自主创新,抢占技术高地。另一方面以利用土地整治物联网技术感知资源环境变化,感知植物生命活动,调控装备机具运动和掌控农产品质量安全为重点,强化集成应用,支撑现代农业发展。此外,还要以土地整治专用传感器产业、自动识别技术与设备产业、精细作业机具产业为重点,加快培育战略性产业与新兴产业,引领现代产业结构升级。
  从农用地资源利用属性快速感知与网络服务应用这两个层次出发,开展农用地资源利用信息感知技术,数据共享与融合分析技术,农用地资源监测物联网应用系统集成等关键技术研究,形成集信息采集、处理分析与服务等为一体的农用地资源监测服务技术体系,为农用地资源开发利用与整治管理提供技术支撑。
  突破基于物联网的农用地资源监测与管理方面的关键技术,包括土地整治领域的感知数据标准、专用传感器、信息处理、智能决策与服务模式;土地整治物联网共性技术平台;物联网在土地整治领域的系统集成和产业化应用技术。
  在关键技术研究方面,具体来讲主要有五方面:便携式多源农用地资源信息快速采集技术与设备研究、农用地资源信息快速获取技术及智能装备研究、物联网环境下的农用地资源感知信息挖掘与应用分析技术、物联网环境下的农业资源数据标准与共享技术研究、农用地资源监测与管理物联网应用系统集成技术研究。
  智能化技术可在土地整治重大工程监管领域率先取得突破
  土地整治重大工程监管涉及项目的批复、实施、验收、后期管护、考核评价以及资金的收缴、分配、使用等多阶段,与管理上的多部门、多层面和多专业相联系。重大工程的监管在一定意义上首先表现为信息的采集、获取、传输、加工、分析、处理、集成应用和决策反馈的有效监管,可以率先在此领域尝试开展物联网管理。
  这种物联网自治控制监管体系包括感知层、传输层和应用层三个层次。项目监管过程中的耕地质量、工程进度、工程质量、资金使用等信息均可通过感知层的卫星遥感系统、红外传感器、电磁感应传感器、光谱传感器等专用传感器,按照统一的专用传感器标准和专用信息采集、获取、处理技术,通过传输层的网络传输到应用层中,进行数据集成和系统应用。
  这个物联网监管体系中,传统管理方式中需要人为干预、处理和决策的大量可以被感知、量化的信息在感知层即被自行处理、解决。如土壤湿度、紧实度,道路的修建长度等达不到设计要求就会被预警提示并不能上报传输数据等。只有少量需要人工干预决策的信息处理工作才需要在应用层处理,并反馈到项目监管过程中,予以调整和控制。这样可以大大提高重大工程项目监管的精细化、科学化、自动化水平。
  要在重大工程领域推行这种监管模式,需要做好以下工作:
  一方面要搞好目前重大工程监管体系总体设计。首先,包括资金的收缴、分配情况,项目的立项批复、实施进展、资金使用、新增耕地、竣工验收、后期管护及考核评价等信息,按照县、市、省、部逐级报备,逐级审核方式,报送到国土资源部土地整理复垦开发项目信息报备系统,并集成到国土资源综合信息监管平台。其次,通过信息监管平台在线监测重大工程实施,并基于重大工程的各类信息数据,结合年度稽查、例行检查和重点督察工作,形成重大工程监管的月报、季报、年报、快报,检查报告、稽查报告、督查报告等。最后在决策管理层,针对监管中所发现的问题,进行统一的计划、组织、协调、指挥和决策,以更好地保证重大工程项目顺利开展。
  另一方面在监管体系中按照物联网建设的新理念,研究开发传感器感知和智能决策系统。在传感器感知系统中,针对所要监管的对象,研究、开发、生产能够感知信息的各类传感器设备。与此同时,研究制定专用传感器标准以及传感信息的采集、获取与处理技术,构建传感器的技术标准体系。此外,还要分析研究传感数据传输信道的可行性和便捷性。在智能决策系统中,在现有人工决策基础上,增加物物相连的感知层的智能决策体系,以及物物之间纯自动、自循环、自回馈、自调节的智能决策体系、模型与方法。
  此外,开展基于物联网理念的土地整治智能化监管模式的试点和示范工作,率先实现物联网监管在重大工程监管领域的突破。

 

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